- Uppgifter
om anmälaren: Namn och kontaktuppgifter.
Svar: Wille Valve, 040-596 2929
- Uppgifter
om upphandlingen: Den upphandlande enheten, grundläggande
information om upphandlingen (t.ex. tidpunkt, förfarande, värde) samt
relevanta handlingar såsom upphandlingsannons, anbudsbegäran, beslut,
avtal och utredningar.
Svar: Upphandlande enhet är
enligt det offentliggjorda avtalsutkastet Ålands landskapsregering (FO-nummer:
0145076-7) PB 1060, AX-22111 Mariehamn, Åland.
Beställaren Ålands
landskapsregering uppmanar anbudssökande att lämna in en anbudsansökan till en
konkurrenspräglad dialog i enlighet med upphandlingsannonsen som publicerats i
annonskanalen HILMA samt dess bilagor. Sista ansökningsdag är den 3 augusti
2026, anbud är bindande fram tills den 30 december 2026. Upphandlingen görs i
stöd av en fullmakt på 340 miljoner euro i Ålands budget 2026, målet med
fullmakten är ett femtonårigt totalentreprenadavtal. Upphandlingen överstiger
EG:s tröskelvärden och är den hittills största i Ålands historia.
Avtalsperioden avses starta den 1
februari 2028, dagen efter att idag gällande avtal, inklusive option gått ut. Optionen
har förlängts i budget 2026. De politiska målen med upphandlingen beskrivs på
s. 166 respektive 243 i Ålands budget 2026. Avtalsutkast och utredningar finns
publicerade på e-avrop fram till den 3 augusti 2026. Utöver materialet på
e-avrop är följande handlingar centrala för upphandlingen
- Promemoria om utnyttjande av
konkurrensförhållanden kopplat till återköpsklausul daterad deb 26 maj 2026
(finns på lagtingets hemsida)
- Inspel till RFI från Torghatten
A/S, daterad den 23 februari 2026. Offentligt dokument, kan begäras ut av
infrastrukturavdelningen.
- Beskrivning
av det påstått felaktiga förfarandet: En motiverad redogörelse
för på vilket sätt upphandlingen anses strida mot upphandlingsregelverket.
Svar:
Inledning:
Jag önskar att Ålands
ombudsmannamyndighet gör en skyndsam granskning av om upphandlingen behöver
rättas, kompletteras, pausas eller hänvisas till behörig upphandlingsrättslig
instans. De handlingar som har publicerats i upphandlingen ger upphov till en
objektiv risk för snedvriden konkurrens. Väsentligt för fortsatt upphandling är
att beställaren redovisar sin proportionalitetsbedömning.
Sammanfattning:
Denna motiverade redogörelse avser
Ålands landskapsregerings upphandling av skärgårdstrafik 2028–2042. Begäran
grundas på en oro för att upphandlingens nuvarande preliminära utformning
sammantaget kan begränsa konkurrensen mer än nödvändigt. De huvudsakliga
riskpunkterna är fast trafikstart den 1 februari 2028, omfattande krav på
isklassat tonnage och reservkapacitet, ett snävt utformat referenskrav,
beslutet att inte utnyttja återköpsoptionen för befintligt tonnage, otydliga
elektrifieringsförutsättningar samt motstridigheter i utvärderingsmodell och
avtalstid.
Det görs inte gällande att varje
enskilt krav saknar legitimt syfte. Tillsynsmyndigheten bör däremot granska om
kombinationen av villkoren objektivt riskerar att gynna aktörer med befintligt
tonnage och lokal driftskunskap på ett sätt som strider mot kraven på
likabehandling, icke diskriminering, öppenhet och proportionalitet.
Bakgrund och tidslinje:
Fullständig tidslinje finns i
upphandlingens bilaga A1 på e-avrop:
-
Startskottet för upphandlingen finns i
landskapets budget 2026 som innehåller fullmakt för totalentreprenad på 15 år
till ett värde av 340 miljoner euro.
-
Februari 2026 – inledande marknadsdialog för hölls
under 3 veckor i februari. Marknadens aktörer gav sina synpunkter.
-
16 april 2026 artikel i Ålandstidningen med en
av marknadsaktörerna.
-
26 maj 2026 juridisk promemoria från PTC
services
-
4 juni 2026, Ålands landskaregering bekräftar
tidigare ställningsstaganden kring upphandlingen och avstår skriftligen från
återköpsoptionen.
-
4 Juni 2026- 3 augusti 2026 – konkurrenspräglad
dialog.
-
6 augusti Inbjudan att förhandla till
anbudsgivarna planeras skickas.
-
11-13.8.2026 och 24.-26.8.2026 Dialogskede
-
Kontroll och jämförelse av anbud veckor 46–48
-
December 2026 Anvisning för anbudsansökan
-
Januari 2027 Undertecknande av
upphandlingskontrakt
-
1 februari 2028. Trafikstart
Rättslig ram:
Lag om offentlig upphandling och koncession (397/2016), regeringens
proposition om lag om offentlig upphandling (RP 108/2016 rd). Principerna om
icke-diskriminering och proportionalitet i §3 i upphandlingslagen anses utgöra
grundbulten i upphandlingslagstiftningen. Principerna återkommer som krav i
bestämmelserna om marknadsundersökning (§65) och beskrivning av anbudsförfrågan
och anbud (§ 104).
Paragraferna 83 och 86 §§ har
betydelse för värdering av upphandlingens kvalifikations- och kapacitetskrav,
specifikt referenskraven i bilaga A4.
Upphandlingslagens 93 § om
tilldelningskriterier och utvärdering har relevans, eftersom bilagorna A9 och
A20 tycks hantera utsläpp på två olika sätt.
Upphandlingslagens 121 § jämte
förarbeten berör icke-diskriminerande tidsfrister.
Ifrågasättande av tidtabellen:
Upphandlingens tidtabell finns
publicerad i bilaga A1, anvisning för anbudsansökan. Denna tidtabell (Undertecknande
av upphandlingskontrakt jan 2027) upplevs i sig själv som diskriminerande av
minst en av marknadens aktörer.
Kritiken mot tidtabellen framstår
som särskilt tydlig i det inspel till RFI som lämnades in av Torghatten A/S den
23 februari 2026. Där beskriver bolaget sina farhågor kring upphandlingens
tidtabell så här:
”Upphandlingens utformning kan ses
som ett hinder. I dess nuvarande form finns det endast en aktör som kan vinna
den”
”I den nuvarande utformningen
och tidsram fram till trafikstart finns en betydande risk att konkurrensen i
praktiken begränsas, då förutsättningarna innebär att endast en aktör har
möjlighet att lämna ett konkurrenskraftigt anbud. Därför ställer vi frågan: På
vilket sätt kan tidsramen utökas?”
”När kontraktet annonseras med
en uppstartstid som inte ger tillräckligt med utrymme för nybyggnation och
etablering av elektrifierad drift, gynnar upphandlingen den nuvarande
operatören och befintligt tonnage. Det är en utformning som i praktiken kan stå
i strid med principerna för offentlig upphandling, inklusive kraven på verklig
konkurrens. Därför ställer vi frågan: Finns det andra faktorer som kan påverka
uppstartstiden?”
I en offentlig artikel i
Ålandstidningen 16.4.2026 preciserar marknadsaktören sin ståndpunkt:
”Redan i sitt svar på LR:s marknadsdialog kritiserade Torghatten att det nya
kontraktet planeras inledas redan 2028. Om kontraktet inleds 2030 hinner
eventuella intressenter bygga färjor.
– Annars är det bara Axferries
som kan leverera. Men vi hörde att LR kan köpa tillbaka färjorna och då kan man
lägga dem i potten. Då kan vi använda dem i en övergångsfas medan vi bygger
nytt, säger Reidun Svarva.
Hon säger att man då kunde
konkurrera på lika villkor om kontraktet. Torghattens intresse bygger alltså på
att det ska finnas konkurrens i upphandlingen. Det innebär längre uppstartstid.”
Med en förlängd tidtabell kunde
icke-diskriminering och verklig konkurrens alltså uppnås genom att flera
aktörer än en kan lägga konkurrenskraftiga anbud som matchar beskrivningen.
Praktisk trafikstart och
tonnage:
Själva föremålet för
upphandlingen är en året‑runt‑tjänst för färjetrafik i 15 år. Enligt
servicebeskrivningen (bilaga A21) ska färjorna ha ”Isklass minst 1B för färjor
som ska trafikera under isförhållanden.” och ” Skrovet och propulsionssystemet
för färjorna (ordinarie, tilläggs- och reservfärjor) ska vara konstruerade med
beaktande av väder- och isförhållandena i trafikområdet. Tjänsteleverantören
ansvarar för att färjorna är lämpliga för året runt trafik i de väder- och
isförhållanden som råder på färjerutten.”
De specifika, tekniska kravet på
färjorna är inte bara att de ska vara isgående, de ska vara isbrytarklass. Isklasskravet
är inte fel i sig, men full operativ uppfyllelse vid ett fast datum kan
vara oproportionerligt snävt för en ny aktör. Den praktiska mobiliseringstiden
från avtal till start är ca 13 månader (se tidslinjen ovan).
Exakt vad ska mobiliseras under
13 månader? Enligt servicebeskrivningen ansvarar leverantören för samtliga
färjor i trafiken, ordinarie, tillägg och reserv, med krav på kapacitet,
isklass, väderförhållanden, färjfästen, utrustning och kontinuitet. Därtill
elektrifierings- och energifrågor som delvis är oklara. Kraven kan vara sakligt
motiverade, frågan är om tidsfönstret är realistiskt för någon annan än en
aktör med befintligt lämpligt tonnage.
I den pågående konkurrenspräglade
dialogen erbjuds möjligheten att köpa m/s Gudingen och m/s Skiftet. Det
problematiska med det erbjudandet är att om de fartygen erbjuds enbart som en
möjlighet, så täcker de inte hela nätets behov. Om leveransen ligger för nära
eller vid trafikstart så kan de inte säkert fungera som effektiv
övergångslösning. Jag begär därför att beställaren ska redovisa hur dessa två
fartyg faktiskt ska jämna ut konkurrensförutsättningarna.
Erbjudandet framstår som
otillräckligt utan ytterligare garantier om antal, kapacitet, leveranstidpunkt
och operativ tillgänglighet.
Referenskravet (bilaga A4)
Bilaga A4 kräver minst en
referens som motsvarar upphandlingen, och den enda referensen ska uppfylla
samtliga krav: ett värde om minst 10 miljoner euro per kalenderår,
året-runt-ropaxtrafik utan avbrott under minst två hela kalenderår, och trafik
i vinterförhållanden med isbildning, dålig sikt, hård vind och snöfall.
Separata uppdrag får inte slås samman till en helhet.
Ropaxkravet kan vara relevant,
men kravet på en enda referens med samtliga egenskaper kan vara mer långtgående
än nödvändigt. En leverantör kan t.ex. ha gedigen erfarenhet av
året-runt-trafik, vinterdrift, fartygsunderhåll, säkerhetsledning och fordons-
och passagerartrafik utan att allt ryms i ett enda kontrakt på minst 10
miljoner euro per år.
Återköpsoptionen
Givet att beställaren avstått
ifrån att möjliggöra konkurrens genom att förlänga tidtabellen (bilaga A1), så
finns en annan möjlighet att främja konkurrensneutralitet: Den återköpsoption
som finns inskriven i gällande avtal, Avtal Skärgårdstrafik 2025 2026 +
option 2027 punkt 9.1: Option -
återköp vid utgången av avtalsperioden.
Givet att färjorna redan idag är
i trafik, färdigt anpassade till specifika färjfästen och isförhållanden så
anförs (se intervjun ovan) att en aktivering av optionen skulle utjämna
konkurrensförhållanden, då färjorna kunde brukas i en övergångsfas och
elektrifieras också av andra anbudsgivare än landskapsregeringens egen.
Ur den juridiska promemorian om
utnyttjande av konkurrensförhållanden kopplat till återköpsklausul (26.5.2026)
framgår redan i första frågan att landskapsregeringen ”har beslutat att låta
bli att utnyttja en sådan lösning i upphandlingsförfarandet”.
Beställaren har därtill i bilaga
A1 (anvisning för anbudsansökan) skriftligen avstått från sin avtalsfästa
option som gäller fram till 31 januari 2027:
”Nu gällande trafikavtal innehöll
en skyldighet för vinnande anbudsgivare att köpa fem färjor av Beställaren vid
avtalstidens början. I gällande trafikavtalet finns även en klausul vilken ger
Beställaren ensidig rätt att återköpa en eller flera av färjorna till ett
förutbestämt pris, vid utgången av avtalsperioden. Landskapsregeringen
(Beställaren) meddelar härmed att denna option inte kommer att utnyttjas.”
Själva avståendet är en
konkurrensrelevant omständighet som bör förklaras mot bakgrund av
proportionalitet och likabehandling. Optionen hade kunnat skapa en
övergångslösning för andra aktörer än nuvarande. Befintliga fartyg är redan
anpassade till färjfästen, isförhållanden och trafikupplägg, vilket kunde ha
gjort det möjligt att leverera flera realistiska anbud under en övergångsperiod.
När beställaren samtidigt avstår
från optionen, behåller ett fast startdatum och samtidigt kräver full
tonnageberedskap, bör beställaren kunna visa varför just den kombinationen i
praktiken inte gynnar de aktörer som redan är på plats.
Den av beställaren beställda
juridiska promemorian konstaterar också, något motstridigt att:
”Konkurrensen kan dessutom
främjas genom att erbjuda vinnaren av upphandlingen möjlighet att lösa in
de färjor som ägs av landskapsregeringen, M/S Gudingen och M/S skiftet”
Frågan är om detta erbjudande är
tillräckligt i antal, kapacitet, tidpunkt och villkor för att faktiskt
neutralisera den nackdel en ny aktör bär-
Elektrifieringen: En
transparens- och riskfråga
I budget 2026 beskrivs målet med
upphandlingen så här:
” Landskapsregeringen avser att ställa krav på en förväntad minskning av
växthusgasutsläpp från färjorna med 50 procent år 2036 jämfört med år 2026
vilket innefattar modernisering och elektrifiering.”
Strävan att nå utsläppsmålen
prioriteras högt, vilket t.ex. framgår i utkastet till tjänsteavtal:
” Strävan efter att nå
utsläppsgränserna får inte försämra tjänstens nivå eller kvalitet.” (s. 11)
Miljömålen är legitima och
minskade utsläpp är ett legitimt upphandlingsmål, problemet är inte ambitionen.
Problemet är att anbudsgivare måste kunna förstå och prissätta
investeringsansvar, elkapacitet, anslutningspunkter, tekniska gränssnitt,
tidsplan och riskfördelning.
Bilaga A21 lägger ansvar för
elkablar, anslutningar, eltekniska anordningar, batteripaket och elavtal på
leverantören. Samtidigt som uppgifter om anslutningsstorlek, batteristorlek och
ansvarsfördelning förefaller vara öppna frågor eller hänskjutna till dialogen.
För en aktör med lokal erfarenhet
kan det vara hanterbart; en utomstående kan behöva mer för att lämna ett
konkurrenskraftigt anbud. Den här otydligheten kan skapa en
informationsassymetri till förmån för aktörer med lokal driftserfarenhet.
Upphandlingsunderlaget skulle
behöva preciseringar: Elkapacitet per färjläge, ansvar för investeringar, vem
som bär kostnad för försening, när anläggningarna ska vara tillgängliga och hur
elektrifieringen påverkar utvärdering och eventuellt vite / ersättning. Om inte
detta är klart före slutliga anbud blir anbuden svåra att jämföra.
Utvärderingsmodell och avtalstid
Bilaga A9 beskriver pris och
kvalitet med intervall där kvalitet tycks kunna viktas mellan 0 och 20%.,
Utsläpp Bränsle anges som kvalitetskriterium. Bilaga A20 behandlar samtidigt emissioner
som en monetariserad post i jämförelsepriset. Detta öppnar upp för
dubbelräkning eller oklar viktning.
Detta är en transparensbrist: En
anbudsgivare måste veta om utsläpp bedöms som kvalitativ poäng, som monetär
kostnad eller som båda enligt en definierad modell. Om samma faktor påverkar
jämförelsen på två sätt utan tydlig metod går det inte heller att förutse hur
anbuden vägs, detta styr i sin tur investeringar i elektrifiering och
bränsleval.
Avtalstiden är oklar. Dokumenten
använder både 2028-2042 och 2028-2043, därtill är det oklart om de femton åren
ska räknas från undertecknande eller från trafikstart. Detta är inte bara ett
formfel, det påverkar uppskattat kontraktvärde i upphandlingen, prissättning,
energikalkyl, avskrivning, indexering och proportionaliteten i omsättnings- och
referenskraven.
Kvalitetsbrister och skrivfel
Underlaget framstår som något preliminärt
och behöver kvalitetssäkras. Enstaka skrivfel finns i bilaga A8.
Incheckningsbilagan A12 innehåller den svårtydda instruktionen ”När priset är
det bara att trycka sig vidare.” I bilaga A15, Uppföljning och sanktioner,
talas genomgående om beställarens möjlighet att utdöma ”vite” för förseningar,
tomgång, försummelse att uppdatera digital skylt. Detta är möjligen inte
korrekt term i ett avtalsrättsligt förhållande. Överlag finns ett behov av att
kvalitetssäkra i synnerhet sanktionssystemet terminologiskt och materiellt, så
att det tydligt framgår vad som skall vara avtalsvite, prisavdrag, skadestånd
eller annan kompensation.
Min begäran:
Mot denna bakgrund begärs att
Ålands ombudsmannamyndighet skyndsamt, inom ramen för sin behörighet, granskar
om upphandlingsförfarandet bör rättas, kompletteras, pausas eller hänvisas till
behörig upphandlingsrättslig tillsyns- eller prövningsinstans.
Beställaren bör särskilt uppmanas
att redovisa sin proportionalitetsbedömning av trafikstarten, tonnagekraven,
referenskravet, återköpsoptionen, elektrifieringsförutsättningarna, förbudet
mot delanbud och avtalstidens längd.
Beställaren bör vidare uppmanas
att rätta motstridigheterna i utvärderingsmodellen och tydliggöra om utsläpp
ska bedömas som kvalitetskriterium, kostnadskomponent eller båda enligt en
uttrycklig och förutsebar modell. Om nuvarande tidsplan kvarstår bör beställaren
förklara hur en ny leverantör utan befintligt åländskt tonnage realistiskt kan
uppfylla samtliga krav vid trafikstart.
- Marknadsbeskrivning: En
kort beskrivning av marknadsläget för den aktuella upphandlingen.
Svar: Konkurrenspräglad dialog
pågår fram till den 3 augusti då det är inlämningstid för ansökningar.
Tidtabellen beskrivs detaljerat i bilaga A1 till upphandling
- Tidigare
liknande förfaranden: Uppgifter om eventuella tidigare misstänkta
fel, t.ex. återkommande direktupphandlingar.
Svar: Det finns såvitt jag känner
till inga tidigare liknande upphandlingar på Åland, har ej heller tidigare
påträffat någon liknande problematik i någon av landskapsregeringens
upphandlingar.
- Övriga
relevanta omständigheter: Andra faktorer eller handlingar som kan
ha betydelse för bedömningen.
Mina subjektiva tankar kring detta:
Det är svårt att undgå intrycket att beställaren
konsekvent gör motsatsen till vad marknadsaktörerna vill för att möjliggöra
konkurrens mellan flera aktörer. När en marknadsaktör säger att
återköpsoptionen kunde vara ett sätt att utjämna konkurrensen så gör man det
motsatta, antar en skriftlig förbindelse om att absolut inte nyttja den. När
bolaget efterfrågar tydliga besked kring elektrifiering levereras luddiga
besked som ”endast den med en upparbetad relation med beställaren” kan känna
sig bekväm med (se inspel till RFI). När ett bolag önskar en längre tidtabell
för att förbereda sig för upphandling levereras i stället en minimalt kort
tidtabell.
I upphandlingslagens förarbeten till 65§ om
marknadsdialog kan noteras följande:
” Därför konstateras det i momentet att användningen av råd från aktörerna inte
får medföra att konkurrensen snedvrids eller att förfarandet strider mot de
principer om öppenhet och icke-diskriminering som anges i den föreslagna 3 §”
Det är också anmärkningsvärt att
det juridiska utlåtandet regeringen beställt varnar för marknadsdomstolens
rättspraxis i förfaranden ”som strider mor upphandlingslagen i situationer där
centrala kostnader hänförliga till genomförandet av upphandlingen inte har
beaktats i anbudsjämförelsen”. Både tillgång till färjor och elektricitet torde
höra till den kategorin ” centrala kostnader hänförliga till genomförandet av
upphandlingen” i den slutliga anbudsjämförelsen.
I slutskedet av arbetet med denna redogörelse har jag
börjat fundera på om bolaget AxFerries själv borde ses som en upphandlande
enhet i ljuset av upphandlingslagen. Vore intressant med ett ställningstagande
till detta, men förstår att det specifika ställningstagandet sannolikt kan
komma först vid den eventualitet att någon besvärar sig till marknadsdomstolen.
- Parallell prövning: Information
om ärendet behandlas eller har behandlats av någon annan myndighet eller
domstol.
Svar: Mig veterligen behandlas
detta inte av någon annan myndighet eller domstol.
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar